Budgets dans le rouge : Les gouvernements locaux continuent de dépenser comme si demain n’existait pas

Les villes et les municipalités ont considérablement assoupli leurs cordons de la bourse cette année, et la tendance à l’augmentation des dépenses est évidente dans les propositions budgétaires pour l’année à venir, du moins en ce qui concerne les plus grandes villes du pays. Cependant, cette augmentation des dépenses – motivée par des augmentations de salaires – n’est pas seulement une préoccupation pour le ministère des Finances, mais aussi pour les experts économiques. Le ministre des Finances Marko Primorac a averti que les choses échappent quelque peu au contrôle lors du rééquilibrage du budget de l’État au début d’octobre. Les résultats semestriels ont montré que le gouvernement local peut oublier le surplus prévu de 520 millions d’euros, tel que projeté par le budget initial. Au lieu de cela, un écart de 333 millions d’euros s’est ouvert. Par conséquent, Primorac a appelé à la direction des unités de gouvernement local à une gestion financière responsable.

Où va l’argent

D’où vient un tel écart ? Les statistiques montrent que les revenus totaux des unités de gouvernement local ont augmenté de juste plus de 12 %, mais leurs dépenses totales ont augmenté de manière significative, de 21,4 %. Du côté des dépenses, toutes les catégories ont enregistré une croissance. La plus forte augmentation a été observée dans les dépenses pour l’acquisition d’actifs non financiers, qui ont bondi de 55 % en raison des activités d’investissement des unités locales. Les dépenses pour les employés ont également augmenté (22,3 %), les dépenses matérielles (18,1 %), les dépenses financières (13,9 %), les subventions (31,6 %), l’assistance (36,6 %), les paiements aux citoyens et aux ménages (24,8 %), et d’autres dépenses (19,9 %).

La présidente de la Commission de la stabilité fiscale Sandra Krtalić note dans un commentaire pour Lider que si l’on considère la dynamique de mouvement dans les catégories individuelles de dépenses, l’augmentation de la base salariale cette année, et le fait que certains projets financés par le Plan national de relance et de résilience (NPOO) doivent être achevés d’ici l’année prochaine, la nouvelle estimation des résultats pour les unités locales d’ici la fin de 2025, selon le ministère des Finances, indique un déficit de 333 millions d’euros. Cela inclut les administrations routières de comté, qui ont un déficit d’environ 12 millions d’euros.

– Compte tenu de la différence entre le surplus initialement prévu du gouvernement local consolidé (0,6 % du PIB) et le déficit attendu du rééquilibrage (-0,4 % du PIB), je perçois l’appel du ministre Primorac à une gestion responsable des finances publiques (locales) comme une annonce de la nécessité évidente d’un suivi intensifié de la situation financière du gouvernement local. Les unités de gouvernement local, en particulier les plus grandes villes, ont généralement des revenus propres solides (impôt sur le revenu, frais de services publics, revenus de la propriété), mais en même temps, elles enregistrent des dépenses croissantes, notamment pour les salaires, les transferts sociaux et l’entretien des infrastructures. Dans de nombreuses unités de gouvernement local, les dépenses augmentent plus rapidement que les revenus, créant une pression sur la durabilité fiscale. Le potentiel de déséquilibre fiscal est particulièrement prononcé dans les petites unités qui n’ont pas suffisamment de revenus propres et qui dépendent trop des transferts de l’État. Les quatre plus grandes villes, Zagreb, Split, Rijeka et Osijek, ont la plus grande part des dépenses totales des unités de gouvernement local, mais leur situation est actuellement relativement stable. Cependant, elles enregistrent également des augmentations des dépenses pour les salaires et les projets, ce qui pourrait encore limiter l’espace de manœuvre fiscale – a évalué Krtalić.

Salaires plus élevés

La plus grande ville du pays, Zagreb, a dû élargir ses besoins financiers cette année de près de 150 millions d’euros supplémentaires. En septembre, un rééquilibrage du budget de la ville de Zagreb a été présenté, ce qui a augmenté le budget de la ville initialement accepté pour cette année de 2,89 milliards d’euros en dépenses à un peu plus de 3 milliards d’euros. Parmi cela, 114 millions d’euros de l’augmentation concernaient la ville au sens étroit, et 33 millions d’euros aux utilisateurs du budget. En défendant le rééquilibrage devant l’Assemblée, les dirigeants de la ville de Zagreb ont justifié l’augmentation du budget par l’obligation légale d’inclure les résultats de la période précédente. Cela fait spécifiquement référence au surplus réalisé au cours de la période précédente de 126 millions d’euros, qui sécurise des fonds pour les augmentations de salaires et les droits matériels des employés dans les entreprises et institutions de la ville ainsi que dans l’administration municipale, suite à la signature de nouveaux accords collectifs.

Plus précisément, 63 millions d’euros ont été alloués pour les augmentations de salaires. Nous avons demandé à la ville de Zagreb si le budget pour 2026 inclura également un poste plus important pour les salaires, mais aucune réponse n’a été reçue au moment de la publication. En ce qui concerne d’autres postes qui ont conduit à l’augmentation du budget de Zagreb, les dépenses matérielles, principalement pour l’entretien des infrastructures municipales, ont été augmentées de 62 millions d’euros supplémentaires, et pour les subventions, principalement pour les transports publics, les déchets, l’approvisionnement en eau et le drainage, 38 millions d’euros supplémentaires ont été alloués. Les paiements aux citoyens en raison du supplément inclusif et du transport gratuit pour les personnes de moins de 18 ans ont augmenté le budget de juste plus de six millions d’euros.

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Que les budgets des villes prospèrent l’année prochaine est attesté par l’exemple de Rijeka, dont la maire Iva Rinčić a soumis une proposition de budget pour 2026 au Conseil municipal le 20 novembre. Selon cette proposition, la ville sur la Rječina disposera de juste moins de 237 millions d’euros l’année prochaine, ce qui représente 10,5 millions d’euros (4,6 %) de plus par rapport au plan actuel pour cette année. En termes de revenus, ils augmenteront de 16,7 millions d’euros ou huit pour cent, dépassant le montant de 223 millions d’euros. L’année prochaine, des salaires plus élevés sont également attendus pour les employés de l’administration municipale de Rijeka et des services municipaux. La proposition de budget prévoit que les dépenses pour les employés augmenteront de huit millions d’euros, totalisant 108,5 millions d’euros.

L’Assemblée de la ville d’Osijek discutera du budget pour 2026, un autre montant record de 227,6 millions d’euros, le 28 novembre. Pour référence, le budget initial pour cette année était juste en dessous de 195 millions d’euros, et le rééquilibrage de juillet l’a augmenté à 203,8 millions d’euros. Les pères de la ville d’Osijek s’attendent également à une croissance continue des revenus fiscaux. Par exemple, cette année, la ville a collecté quatre millions d’euros de plus rien que par l’impôt sur le revenu.

Une question politique brûlante

Dans la deuxième plus grande ville par la population, Split, le budget est devenu une question politique brûlante. Le rééquilibrage du budget a encore exacerbé les tensions dans une majorité déjà à peine assemblée, conduisant à une nouvelle tentative infructueuse de le faire passer récemment. En plus de compromettre les salaires des travailleurs des transports publics, la question du rééquilibrage menace de provoquer la chute de l’actuel maire Tomislav Šuta, et d’appeler à des élections locales anticipées à Split. Nous avons également demandé un commentaire sur la position fiscale des unités de gouvernement local à l’Association des villes, mais nous ne l’avons pas reçu.

La tendance à l’augmentation des dépenses salariales dans les unités de gouvernement local est de long terme, en partie en raison de l’indexation des salaires et du besoin de personnel supplémentaire, notamment dans les domaines de la santé, de l’éducation et des services sociaux, estime Krtalić. Cependant, le gouvernement local peut perturber considérablement la situation fiscale de l’ensemble de l’État, surtout si les grandes villes ou plusieurs petites unités augmentent cumulativement leurs dépenses. Cependant, il est important de dire que cet impact ne se réduit pas simplement à une ‘perturbation’ de cette image, car il s’agit d’une relation très complexe entre les revenus, les dépenses, l’égalisation fiscale et l’autonomie locale.

– Le contrôle des dépenses et la planification rationnelle sont essentiels pour préserver l’équilibre du budget de l’État. Les experts en finances publiques et en administration publique soulignent les problèmes de longue date liés aux unités de gouvernement local, tels que la planification inadéquate des revenus et des dépenses. Une analyse de l’Institut des finances publiques montre que les unités locales (en particulier les municipalités) présentent de grandes divergences entre les revenus/dépenses prévus et réels, certaines municipalités s’écartant jusqu’à 30 % – note Krtalić.

Commerçants de terres optimistes

De plus, les revenus provenant d’actifs non financiers (tels que les ventes de terrains) sont souvent planifiés de manière très optimiste – les écarts moyens entre les montants prévus et réalisés atteignent jusqu’à 57 %. De telles surestimations des revenus peuvent amener les autorités locales à s’endetter, car elles planifient des dépenses sur la base de revenus ‘idéaux’ qui peuvent ne pas se matérialiser.

Krtalić rappelle également que depuis des décennies, des avertissements ont été émis concernant une fragmentation territoriale-administrative excessive, ce qui complique la gestion efficace et augmente les coûts administratifs.

– Certaines unités sont financièrement non durables car elles n’ont pas suffisamment de ressources pour couvrir indépendamment leurs obligations. Le manque de consolidation, c’est-à-dire la fusion des municipalités, signifie que le potentiel d’une plus grande efficacité des unités jointes plus grandes n’est pas exploité. De plus, il semble que les municipalités ne soient pas seulement réticentes à se consolider territorialement, mais qu’il n’y ait également aucune volonté de fusion fonctionnelle malgré le système de soutien à la fusion fonctionnelle et réelle volontaire des unités de gouvernement local – note Krtalić.

Changements dans l’imposition des revenus

Dans ce contexte, il est important de considérer ce que les changements fiscaux à venir apporteront. L’État a annoncé des changements à l’impôt sur le revenu pour 2026, une source clé de revenus pour les villes et les municipalités. Une réduction du taux d’imposition ou une augmentation de la partie non imposable du revenu peut affecter considérablement les revenus des unités de gouvernement local.

Des changements négatifs à l’impôt sur le revenu réduiront l’espace fiscal des villes et des municipalités, tandis que des changements positifs (augmentation des revenus) peuvent permettre de plus grands investissements et/ou des augmentations de salaires. Krtalić souligne que l’objectif des changements précédents des réglementations légales était de renforcer les municipalités et les villes, c’est-à-dire d’améliorer leur autonomie fiscale.

– Cela signifie que les unités locales décident du niveau des taux, rendant leurs revenus plus flexibles et mieux alignés sur les besoins locaux, mais cela peut également signifier une augmentation des inégalités, certaines villes pouvant avoir des taux plus bas, tandis que d’autres ont des taux plus élevés, en fonction de la politique locale et de la situation financière. Les changements à la loi sur l’impôt sur le revenu n’ont été que annoncés, et la date prévue de mise en procédure (troisième trimestre de 2026) est encore suffisamment éloignée. Je ne crois pas que les changements des réglementations légales agiront dans le sens d’une détérioration de la situation financière des unités de gouvernement local, mais nous verrons ce que les analyses ou la ‘réévaluation du système des allégements fiscaux pour atteindre une plus grande égalité et équité dans le système fiscal’ annoncée montreront. Dans tous les cas, compte tenu du calendrier prévu pour la mise en procédure des changements légaux, il est peu probable qu’il y ait un effet sur les budgets des unités de gouvernement local l’année prochaine – estime Krtalić.

C’est une sagesse ancienne d’épargner tant qu’on a, pas quand on n’a pas. Que les maires et les chefs de municipalités en soient conscients deviendra évident dans un an ou deux.