Les marchés publics sont trop importants pour négliger les outils économiques

Les marchés publics ne sont pas simplement un processus bureaucratique ; ils constituent l’un des leviers économiques clés. Dans les pays développés, leur part atteint un tiers des dépenses publiques et entre 12 et 15 pour cent du PIB, de sorte que la manière dont l’État et les institutions publiques achètent des biens et des services détermine directement l’efficacité de l’économie, la compétitivité des entreprises et la confiance des citoyens dans les institutions.

Dans l’Union européenne, les marchés publics ont une dimension supplémentaire : ils sont un instrument pour la mise en œuvre d’objectifs stratégiques tels que la transition verte, la numérisation, l’innovation et le renforcement du marché unique. Surtout dans le contexte de l’autonomie stratégique ouverte de l’UE, les marchés publics deviennent un outil crucial pour renforcer la résilience et réduire la dépendance vis-à-vis des pays tiers. Des procédures et des critères bien conçus — allant du vert à l’innovant — canalisent des milliards d’euros vers le renforcement des capacités internes et une économie plus résiliente. Par conséquent, l’analyse économique des marchés publics devient essentielle pour comprendre comment ces processus façonnent le développement, non seulement en Croatie mais aussi au niveau de l’ensemble de l’Union.

Notre interlocuteur est Dr. Stjepan Srhoj, professeur associé à la Faculté d’Économie de l’Université de Split et chercheur senior à l’Institut pour le développement et les relations internationales (IRMO). Avec le soutien de la Fondation croate pour la science, il est actuellement chercheur invité à l’Université Bocconi à Milan, où il collabore avec l’un des principaux experts mondiaux en marchés publics, le professeur Francesco Decarolis. Ensemble, ils développent le concept de l’économie des marchés publics — un cadre de recherche qui examine le domaine à travers toutes ses phases et ses effets économiques plus larges. Dans cette conversation, il révèle pourquoi les marchés publics déterminent largement notre économie.

Puisque vous collaborez avec des collègues en Italie, en quoi leur approche des marchés publics diffère-t-elle le plus de celle de la Croatie ?

– Les différences sont significatives. En Croatie, les marchés publics sont le plus souvent étudiés par des juristes, tandis qu’en Italie, les économistes sont fortement impliqués. Mon collègue Francesco Decarolis et moi avons écrit un article dans lequel nous définissons le concept de « l’économie des marchés publics » et en fixons les limites. Nous croyons que les marchés publics sont un domaine trop important pour négliger des outils économiques sérieux. Par conséquent, nous avons identifié cinq phases clés — la planification de la demande, la préparation et la publicité des appels d’offres, la concurrence, l’exécution des contrats et leurs effets économiques plus larges. Chacune de ces phases a ses propres mécanismes économiques, il vaut donc la peine de les observer et de les analyser systématiquement.

L’OCDE souligne souvent que les marchés publics sont aussi stratégiques que leur planification est bonne. Comment percevez-vous cette phase, et quels sont les principaux sujets économiques ici ?

– Il y en a plusieurs, mais je vais en souligner trois en particulier. Tout d’abord, il est nécessaire de décider ce que les institutions publiques doivent acheter sur le marché et ce qu’elles doivent créer en interne, et dans quels cas des négociations directes ou des partenariats public-privé sont une option plus sensée. Deuxièmement, le processus de définition exacte de ce que nous achetons et dans quelle mesure est important. Ici, nous faisons la distinction entre les marchés publics instrumentaux, qui fournissent les ressources nécessaires à la mise en œuvre des politiques publiques, et les marchés publics stratégiques, qui orientent la consommation vers des objectifs plus larges, tels que l’innovation ou la transition verte.

Troisièmement, il faut toujours garder à l’esprit la question de la surfacturation. La corruption et le favoritisme politique produisent des pertes actives, mais ce qui peut sembler contre-intuitif, c’est qu’elles représentent une part plus petite des dommages totaux. Les données empiriques montrent qu’environ 83 pour cent des pertes proviennent de problèmes passifs — règles inefficaces, procédures mal définies et capacités institutionnelles insuffisantes — tandis que les pertes actives ne représentent qu’environ 17 pour cent. Par conséquent, une plus grande partie des dommages peut être réduite en renforçant les capacités de l’administration publique, la professionnalisation et une meilleure structuration du système des marchés publics.

La Commission européenne souligne l’importance de la phase de préparation et de publicité des appels d’offres. Quels éléments de cette phase considérez-vous comme les plus importants pour réduire les pertes actives et passives ?

– Tout d’abord, le niveau de discrétion que nous accordons aux autorités contractantes. Les données tchèques montrent une « accumulation » de contrats juste en dessous du seuil de discrétion réduite, afin d’éviter la concurrence et le contrôle, indiquant qu’un plus grand nombre de contrats en dessous du seuil vont à des entreprises anonymes. La leçon est qu’une plus grande discrétion n’a de sens qu’avec des mesures parallèles renforcées. Les informations italiennes confirment cela : l’augmentation des seuils pour les procédures négociées de cent mille à cinq cent mille euros, puis à un million d’euros, n’a pas augmenté la probabilité qu’une entreprise soit sous enquête pour des pratiques répréhensibles dans les marchés publics.

Cependant, l’augmentation de la discrétion a été accompagnée de la professionnalisation des autorités contractantes, de la certification des soumissionnaires qualifiés pour différents types et tailles de contrats, d’un nombre minimum d’appels qualifiés dans les procédures négociées, par exemple, au moins cinq, et pour les travaux de cinq cent mille à un million d’euros : au moins dix concurrents, des rotations nécessaires des autorités contractantes invitées, et un contrôle plus strict du processus d’attribution des contrats et de l’exécution des contrats.

Le principal avantage a été une durée plus courte des procédures (~–14 pour cent de retards) ; le prix initial était quelque peu plus élevé par rapport à la période de moins de discrétion, mais sans augmentation systématique des coûts ex-post (annexes/changements). Ainsi, en dix ans, les institutions peuvent réaliser plus de projets. La conclusion est que plus de discrétion apporte des avantages, mais seulement avec une concurrence préservée et des règles fermes.

Le deuxième sujet est la question de la centralisation et de la décentralisation. En Italie, les achats centralisés ont donné des prix jusqu’à 27 pour cent plus bas. La décentralisation, en revanche, permet de la flexibilité, l’utilisation des connaissances locales et un accès plus facile pour les petites et moyennes entreprises, mais dans des conditions de capacités plus faibles, elle comporte le risque de prix plus élevés. Le modèle hybride s’avère être le meilleur : les grandes catégories standardisées devraient être achetées de manière centralisée, tandis que les besoins spécifiques et plus petits devraient être laissés aux niveaux locaux.

Le troisième point concerne la publicité. En Italie, des exigences plus strictes pour la publication au-dessus du seuil ont augmenté le nombre de soumissionnaires d’environ 9,3 pour cent et ont apporté une économie moyenne de 35 mille euros sur un contrat de 500 mille euros. Si l’objectif est de faire baisser les prix, une publicité plus large et l’inclusion de soumissionnaires de plusieurs pays apportent des avantages supplémentaires. Cependant, si nous voulons renforcer les concurrents nationaux, la simple transparence ne suffit pas. Les entrepreneurs ne rivaliseront que s’ils reçoivent des signaux crédibles que le système est impartial, ainsi que l’information.

En d’autres termes, la confiance dans l’intégrité des acheteurs publics est aussi importante que la transparence elle-même. Les règles et procédures à elles seules ne garantissent pas une augmentation de la concurrence — sans confiance dans le système et la professionnalisation des autorités contractantes, les appels d’offres sont peu susceptibles d’attirer un plus grand nombre de soumissionnaires sérieux.

La concurrence est certainement la partie la plus visible des marchés publics, mais les recherches que vous citez montrent que les règles de concurrence peuvent à la fois réduire et créer des pertes. Quelles sont les leçons clés des expériences passées sur la manière de limiter les pertes actives et passives dans cette phase ?

– L’efficacité de cette phase est déterminée par plusieurs éléments. Tout d’abord, l’objectif est d’augmenter le nombre de soumissionnaires afin que l’acheteur public reçoive un prix équitable. La plus grande baisse de prix se produit lorsque nous passons d’un à deux participants, et chaque concurrent supplémentaire réduit encore le prix, bien que de manière décroissante. Par conséquent, il est crucial de faciliter l’entrée des soumissionnaires qualifiés.

Deuxièmement, le format de la concurrence est important. L’Italie applique depuis longtemps le soi-disant appel d’offres moyen, où le prix le plus proche de la moyenne gagne. Lorsque le modèle du prix le plus bas a été introduit, le marché a été assainit : le nombre de participants a diminué, mais il s’est avéré qu’une partie de la concurrence était artificiellement gonflée par la coordination. L’appel d’offres moyen ne sélectionnait souvent pas le soumissionnaire à coût le plus bas mais faisait monter les prix — un exemple typique de la manière dont un format d’enchère médiocre crée des pertes passives.

Dans les catégories standardisées, où la qualité ne peut pas être facilement réduite par la suite, le modèle du prix le plus bas avec vérification des soumissionnaires donne des résultats stables. Une option encore meilleure dans de tels cas est l’enchère électronique inversée. Elle se déroule en deux tours : d’abord, les offres initiales sont collectées, puis une courte période de réductions de prix anonymes en temps réel suit.

Des exemples de Slovaquie et du Chili montrent que de tels modèles augmentent le nombre de soumissionnaires et apportent des économies. La dernière avancée concerne également l’intelligence artificielle : l’Albanie a récemment introduit un « Ministre virtuel des marchés publics » Diellu, visant à évaluer les offres pour une plus grande transparence, bien qu’elle ait également ouvert des discussions sur les limites de la responsabilité algorithmique.

Troisièmement, pour des achats plus complexes, des formats qui évaluent plusieurs attributs sont plus adaptés — par exemple, la qualité, le délai de livraison ou la performance qui peut être clairement vérifiée. Il est crucial que les instructions et les matrices de notation soient parfaitement claires, et que l’évaluation soit répétable et documentée. Si cela fait défaut, les autorités contractantes évitent de tels formats en raison du risque juridique. Lorsque les règles sont précises, la notation multi-critères aligne mieux les incitations et réduit les pertes, car une plus petite portion des économies est ensuite perdue dans l’exécution.

En fin de compte, ce n’est pas seulement le nombre d’entreprises en concurrence qui compte, mais aussi la manière dont la concurrence est conçue.

Le contrat a été attribué, mais la vraie question est de savoir ce qui se passe lors de l’exécution — la phase qui tombe le plus souvent hors du focus public, même si c’est ici que nous voyons la véritable valeur pour l’argent. Dans quelle mesure cette dimension est-elle surveillée, et que nous dit-elle sur le système des marchés publics ?

– La véritable valeur pour l’argent ne se voit qu’à la phase d’exécution. Si nous ne mesurons pas ce qui a été livré et dans quels délais, nous parlons de succès formel, pas réel. Par conséquent, il est important de divulguer publiquement des données sur la manière dont le contrat a été exécuté : durée par rapport à la planification, prix total payé par rapport au contrat, et évaluation de la qualité du travail achevé. La littérature discute de plus en plus de l’introduction d’un système d’évaluation de la performance numérique, où la qualité des travaux précédents serait également utilisée comme critère dans les futurs appels d’offres.

Les premières constatations empiriques montrent que de tels systèmes conduisent à moins de retards, moins de changements de contrat et une meilleure conformité de la livraison avec les spécifications. Théoriquement, l’introduction de « listes noires » pour les entreprises qui n’ont pas respecté leurs obligations contractuelles est également envisagée, ce qui les empêcherait de participer à de futurs appels d’offres — non seulement au niveau national mais aussi dans toute l’Union européenne.