Litiges administratifs : La nouvelle loi mettra-t-elle fin à la pratique d’évitement de l’acquis juridique européen ?

La nouvelle loi sur les litiges administratifs (Journal officiel n° 36/2024), entrée en vigueur le 1er juillet 2024, apporte une série de changements aux litiges administratifs. Ses principaux objectifs concernent la modernisation de la procédure, l’abolition de l’application subsidiaire des règles de procédure civile, une meilleure protection des droits des parties et la réduction de la charge pesant sur le Haut Tribunal Administratif et le Tribunal Administratif de Zagreb. De plus, elle encourage une approche plus active des tribunaux, renforce la discipline procédurale et raccourcit les litiges administratifs. En analysant les objectifs que la nouvelle loi sur les litiges administratifs vise à atteindre, nous pouvons conclure qu’il ne s’agit pas simplement de changements cosmétiques, mais que l’objectif est en effet d’améliorer le jugement administratif.

L’une des dispositions de la nouvelle loi sur les litiges administratifs, contenue dans l’article 5, souligne l’obligation pour les tribunaux de décider dans les litiges administratifs également sur la base de l’acquis juridique de l’Union européenne. Ce sujet même – l’application du droit de l’UE dans les litiges administratifs – sera au centre de cette analyse.

Application du droit de l’UE

Depuis le jour où la République de Croatie a rejoint l’Union européenne, le 1er juillet 2013, le droit de l’UE est devenu une partie intégrante de notre ordre juridique national. Pour garantir l’application cohérente de ce droit, des modifications de la Constitution (Journal officiel n° 56/1990, 135/1997, 113/2000, 28/2001, 76/2010) qui sont entrées en vigueur lors de l’adhésion de la Croatie à l’UE ont introduit l’obligation pour tous les tribunaux, organes d’État, organes d’autonomie locale et régionale, ainsi que les entités juridiques exerçant une autorité publique, d’appliquer le droit de l’UE.

Cela signifie qu’à partir du moment de l’adhésion à l’Union européenne, les tribunaux croates (y compris les tribunaux administratifs) doivent appliquer le droit de l’UE ; si une disposition nationale est en conflit avec le droit de l’UE, ils sont tenus d’exclure la norme nationale et d’appliquer directement le droit européen. De plus, la loi sur les tribunaux stipule également que les tribunaux jugent sur la base de la Constitution, de l’acquis juridique de l’Union européenne, des traités internationaux, des lois et d’autres sources de droit pertinentes.

De cela, nous pouvons conclure que les tribunaux administratifs, en tant que partie intégrante du pouvoir judiciaire en République de Croatie, sont tenus d’appliquer le droit de l’UE depuis maintenant onze ans. Cette obligation découle de la Constitution elle-même et de la loi sur les tribunaux, qui est l’un des règlements clés pour la régulation du champ d’application et de l’organisation des tribunaux.

Droit primaire et secondaire

À la lumière de ce qui précède, la question se pose de savoir quel est le véritable objectif de la disposition de l’article 5 de la nouvelle loi sur les litiges administratifs et comment il sera garanti que les tribunaux respectent réellement cette disposition. Lorsque nous parlons du droit de l’UE, nous devons être conscients qu’il s’agit d’un domaine très large et complexe, et pour être appliqué de manière adéquate dans les litiges administratifs, il est crucial de comprendre ce qui entre dans son champ d’application.

Le droit primaire occupe la position la plus élevée dans la hiérarchie des sources du droit de l’UE. Il englobe les traités fondateurs, les traités d’adhésion de nouveaux membres à l’Union européenne, les protocoles et les accords complémentaires liés à ces traités, ainsi que la Charte des droits fondamentaux. En plus de ces documents écrits, le droit primaire comprend également les principes juridiques généraux développés dans la pratique par la Cour de justice de l’Union européenne. Ces principes, bien qu’implicites, sont des normes juridiques clés, telles que les principes de sécurité juridique, de proportionnalité, de protection des droits humains fondamentaux et d’égalité de traitement. Ils servent à combler les lacunes juridiques et à résoudre les problèmes liés à l’interprétation des normes juridiques existantes.

Le droit secondaire englobe les règlements, les directives et les décisions, qui sont des actes juridiques contraignants, ainsi que les avis et recommandations, qui ne sont pas contraignants par nature. De plus, le droit secondaire comprend les règles de procédure des institutions et les accords interinstitutionnels. Ces actes façonnent la pratique quotidienne et le fonctionnement du système juridique de l’UE, et leur application doit être alignée sur le droit primaire.

Accords internationaux

En plus du droit primaire et secondaire, les sources du droit de l’UE incluent les accords internationaux que l’Union européenne conclut avec des pays tiers ou des organisations internationales. Ces accords peuvent avoir un effet direct, ce qui signifie que leur force juridique peut prévaloir sur la législation secondaire de l’UE, qui doit être conforme aux traités internationaux. Cependant, les accords sont distincts du droit primaire et secondaire et constituent une catégorie unique.

Lorsqu’on discute de la pratique de la Cour de justice de l’Union européenne en tant que source de droit, il est crucial de souligner que les jugements de cette cour ont un effet erga omnes. Cela peut être comparé à l’effet des décisions des cours constitutionnelles dans les États membres, car leur force juridique s’étend au-delà du cas spécifique dans lequel elles ont été rendues. En effet, une décision de la Cour de justice de l’Union européenne, en raison de son effet erga omnes, ne résout pas seulement un litige entre les parties dans l’affaire, mais transforme la relation entre la Cour de justice de l’Union européenne et le tribunal national qui a renvoyé la question préjudicielle en une relation qui englobe tous les tribunaux nationaux devant lesquels la même question juridique se pose. Ainsi, la pratique de la Cour de justice de l’Union européenne crée des normes juridiques que tous les tribunaux des États membres sont tenus d’appliquer, garantissant une application et une interprétation uniformes du droit de l’UE dans tout son espace juridique.

Point clé

De tout ce qui précède, il est clair que l’adhésion de la Croatie à l’Union européenne a considérablement élargi le champ des sources de droit que les tribunaux et autres organes décidant des droits et obligations doivent prendre en compte lors de la prise de décisions. Le droit de l’UE englobe un large éventail de sources, et en cas de conflits entre elles, il est nécessaire de respecter la hiérarchie des sources juridiques et de les appliquer conformément à leur force juridique. Bien que l’application du droit de l’UE puisse ne pas sembler particulièrement complexe à première vue, la recherche et l’identification des sources juridiques pertinentes est une tâche exigeante qui nécessite un temps et des ressources humaines significatifs.

Si nous considérons également l’ampleur des tribunaux administratifs et la gamme de différentes relations juridiques pour lesquelles ils sont compétents, il est clair que cela représente une tâche pas du tout facile. À titre d’exemple de litiges administratifs avec un élément international, nous pouvons mettre en avant les questions fiscales. L’une des questions clés qui se pose dans de tels cas est celle de la résidence fiscale du contribuable et de l’impact de la résidence fiscale sur les obligations fiscales.

La question de la résidence fiscale joue également un rôle clé dans la détermination du droit applicable dans une situation spécifique – s’il faut appliquer directement le droit de l’UE (où la question de la hiérarchie des sources juridiques est également importante) ou uniquement les réglementations nationales (y compris les traités internationaux conclus entre la République de Croatie et un pays tiers) ; dans ce cas, elles doivent être interprétées conformément aux sources du droit de l’UE. Par conséquent, comprendre et appliquer le droit de l’UE est crucial dans chaque affaire, car les décisions des tribunaux nationaux ne doivent pas s’écarter des principes fondamentaux du droit de l’UE.

Pratique judiciaire discutable

La pratique judiciaire récente montre une incohérence significative dans l’application du droit de l’UE par les tribunaux administratifs en République de Croatie. Cela crée une incertitude juridique et complique la prévisibilité des décisions. De plus, avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les litiges administratifs, les décisions des tribunaux administratifs ou du Haut Tribunal Administratif aboutissaient souvent au renvoi des affaires à l’organe de première instance pour une nouvelle procédure. La nouvelle loi introduit des changements qui devraient encourager une approche plus active des tribunaux administratifs pour résoudre les affaires, et il reste à voir quel sera leur impact concret dans la pratique.

En analysant la pratique judiciaire récente, on peut observer que les décisions des organes de première instance et de seconde instance dans les procédures administratives contiennent souvent uniquement des déclarations générales sur l’inadéquation de l’application du droit de l’UE au cas spécifique, même si cela est explicitement souligné lors des procédures administratives. Suite à de telles décisions dans les procédures administratives, un litige administratif suit généralement. Il n’est pas rare que les jugements de première instance expliquent de manière presque aussi générale et vague que le droit de l’UE applicable n’est pas pertinent pour les procédures en question.

Litiges interminables

D’autre part, le Haut Tribunal Administratif de la République de Croatie annule souvent de tels jugements et décisions de première instance rendus dans les procédures administratives précédentes en raison d’un manque de motivation adéquate concernant l’application du droit de l’UE. Cette approche, tout en instillant confiance dans le système juridique, prolonge le temps nécessaire pour parvenir à une décision finale et augmente l’incertitude quant au résultat final dans la nouvelle procédure, soulignant ainsi indéniablement la nécessité d’une meilleure motivation dans les jugements de première instance, et par conséquent dans les décisions prises dans les procédures administratives. Étant donné que les tribunaux administratifs sont tenus d’appliquer directement le droit de l’UE depuis onze ans, le fait que la question de la (non)application du droit de l’UE soit encore débattue peut être quelque peu décourageant, mais en même temps ouvre des opportunités pour de nouveaux progrès. Que ce progrès résulte de changements législatifs qui soulignent davantage l’obligation d’appliquer le droit de l’UE ou d’une compréhension plus profonde du droit européen, de ses principes fondamentaux et d’un plus grand investissement dans le jugement administratif et l’éducation, ne sera révélé que dans le futur.