La corruption dans les marchés publics est la plus facile à reconnaître dans les annexes de contrat

Le processus d’annexation est complètement illégal. Étant donné que les annexes sont en dehors du régime de protection juridique prescrit par la loi sur les marchés publics, la Commission d’État ne peut prendre aucune mesure dans de tels cas.

Interviewé par : Ivica Grčar
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Photo : Željko Jelenski

La ville de Zagreb est, selon le rapport de la Commission d’État pour le contrôle des procédures de marchés publics, en tête de la liste des autorités contractantes ayant reçu le plus de plaintes concernant leurs appels d’offres. Selon Vincent Degert, chef de la délégation de la Commission européenne, l’autorité contractante principale pour les appels d’offres publics irréguliers serait le gouvernement si les entrepreneurs, craignant de ne plus recevoir de travail, n’évitaient pas les plaintes. Il y a trop peu de plaintes dans les procédures de marchés publics, en partie parce que rien n’arrive aux responsables même après que la Commission d’État pour le contrôle des procédures de marchés publics annule un appel d’offres. Un exemple est l’appel d’offres public annulé pour la rénovation de l’hôtel Dalmacija à Makarska, par la société Hoteli Makarska d.d. L’appel d’offres public pour la rénovation de cet hôtel a été annulé, mais aucune procédure pour infraction n’a été engagée contre les contrevenants qui ont ignoré la décision d’annulation et ont poursuivi la rénovation comme si la décision n’avait jamais existé.

Malgré l’inefficacité à punir les contrevenants aux réglementations sur les marchés publics, selon l’évaluation de la Commission européenne, la Commission d’État pour le contrôle des procédures de marchés publics est le projet de jumelage le plus réussi que le CARDS a mis en œuvre en Croatie pour la protection des droits des participants aux procédures de marchés publics. Nous avons demandé à Goran Matešić s’il y avait eu des appels téléphoniques de ministres mécontents des décisions de la Commission d’État pour le contrôle des procédures de marchés publics en raison des appels d’offres publics annulés. – Au cours des trois dernières années, il y a eu, bien sûr, de tels appels. Il y a eu des appels et des discussions, mais il n’y a jamais eu de pression en termes d’influence sur la décision de la Commission d’État. Le plus a été fait pour accélérer les procédures de la Commission, surtout lorsqu’il y avait des raisons d’accélérer certains projets. Je crois que la Commission d’État est vraiment une institution indépendante et autonome, comme le stipule la loi, car en me posant des questions sur les pressions, vous posiez en fait des questions sur l’indépendance. Je pense que tant le marché public national qu’international et le grand public partagent un avis similaire sur cette question.

• Les évaluations de l’UE sont-elles exactes selon lesquelles les participants aux appels d’offres publics en Croatie évitent de déposer des plaintes lorsqu’ils sont lésés par crainte de ne plus recevoir de travail de la part de grandes autorités contractantes ?
– Ce phénomène est commun à tous les marchés publics, y compris le national. La réticence à rechercher une protection juridique par crainte de perdre un contrat futur est un phénomène réel dans l’UE, mais cela n’empêche pas le dépôt de plaintes en Croatie ou ailleurs. Les recherches sur les marchés publics indiquent qu’il existe d’autres raisons de ne pas déposer de plaintes. Par exemple, la méfiance envers le système juridique, la longueur du processus et les coûts élevés.

• Combien de plaintes la Commission d’État pour le contrôle des procédures de marchés publics reçoit-elle par an ?
– Nous avons surveillé statistiquement le processus de plainte depuis la création de la Commission, c’est-à-dire depuis 2004. Pendant cette période, il n’y a pas eu de changements significatifs, avec environ 800 plaintes par an, notant qu’en 2006, il y a eu une diminution du nombre de plaintes déposées. Un autre point de données est le nombre total d’avis de marchés publics publiés. Lorsque ces deux points de données sont comparés, cela montre que seulement 7,7 % des marchés publics reçoivent des plaintes.

• Est-ce un petit ou un grand nombre de plaintes dans les procédures de marchés publics ?
– Du fait que ce pourcentage est resté relativement stable au cours des trois dernières années, on pourrait conclure qu’il s’agit d’un nombre approprié. Dans d’autres pays européens, il existe des différences significatives dans le nombre de plaintes, mais en général, c’est un pourcentage inférieur au nôtre. On suppose que dans un grand nombre de procédures, il n’y a pas de droit d’appel et pas de protection juridique du tout.

• À quel stade des procédures de marchés publics les actions les plus corrompues sont-elles enregistrées ?
– Selon les données des pays de l’UE, les actions les plus corrompues dans le système de marchés publics se produisent après l’achèvement des appels d’offres publics et après la signature du contrat. Cela signifie que le processus d’appel d’offres public est initié avec un prix le plus bas préalablement convenu, et par la suite, des montants sont négociés par le biais d’une annexe au prix réel ou même supérieur. Le processus d’annexation est complètement illégal. Étant donné que les annexes sont en dehors du régime de protection juridique prescrit par la loi sur les marchés publics, la Commission d’État ne peut prendre aucune mesure dans de tels cas.

• Quand pouvons-nous attendre une véritable transparence dans les marchés publics, c’est-à-dire dans les procédures d’appels d’offres publics en Croatie ?
– La transparence, l’ouverture et l’accessibilité sont en fait les principes fondamentaux des marchés publics. Grâce à ces principes, la concurrence sur le marché libre est assurée d’une part, et la protection de l’intérêt public par une utilisation efficace des fonds publics d’autre part. Au cœur de votre question se trouve l’application de la loi sur les marchés publics. Cependant, la question est de savoir si une solution doit y être recherchée.

• Que voulez-vous dire par là que les solutions ne se trouvent pas dans la loi sur les marchés publics ?
– Malheureusement, je crois que le texte de la loi n’est pas bon. Cette réglementation est obsolète, contradictoire, techniquement sous-développée, trop formelle, favorise la lenteur du processus, manque de mécanismes suffisamment développés pour la protection des droits, simplement, la pratique l’a dépassée. Cependant, même la nouvelle loi, qui est en préparation, peu importe la qualité de son texte, ne peut pas apporter de résultats significatifs par elle-même.

• Est-il possible de compiler une liste de contrevenants aux réglementations sur les marchés publics afin que quelque chose puisse être fait pour lutter contre ces violations ?
– En ce moment, le premier rapport du Bureau des marchés publics émerge, qui consolide les rapports individuels et les enregistrements des marchés publics réalisés au cours de l’année budgétaire. Le rapport est la confirmation que cet enregistrement a enfin commencé à fonctionner dans notre pays. À partir des enregistrements, il est visible ce que chaque entité a fait au cours de l’année budgétaire, l’historique annuel est suivi, et les occurrences, irrégularités et difficultés peuvent être identifiées. Les enregistrements peuvent révéler ce qui manque dans le système des marchés publics.

• Et qu’avez-vous lu dans ce premier rapport du Bureau des marchés publics ?
– On ne peut pas parler de tendances, car il s’agit du premier rapport du Bureau des marchés publics. Nous n’avons pas de référence, étant donné que le Bureau d’État des statistiques surveille très peu les marchés publics. Sur la base de ce rapport, on peut seulement identifier qui sont les plus grandes autorités contractantes, comment l’argent du budget est dépensé, et qui sont les plus grandes autorités contractantes sectorielles. Cependant, je répète, ce rapport est un événement important pour le développement du système des marchés publics et peut être comparé au rapport annuel de la Commission d’État pour le contrôle des procédures de marchés publics. Les deux, avec le rapport du Bureau d’audit d’État, fournissent une image complète et sont une source de données fiables sur l’état des marchés publics. La surveillance statistique et la collecte de données de toutes ces institutions devraient être standardisées pour suivre ces occurrences.

• Le rapport contient-il des données sur les exceptions aux procédures de marchés publics ? Le premier rapport du Bureau des marchés publics peut-il fournir des données sur le nombre total d’exclusions de l’application de la loi sur les marchés publics ?
– Il n’y a pas de données sur les exceptions à l’application de la loi. Mais il y a des données que l’activité du Bureau, en raison du fait qu’elle était dans son domaine de compétence, était fortement axée sur l’octroi de consentement pour des contrats directs. Cela indique que cette méthode d’approvisionnement a été largement utilisée. Et c’est une méthode d’approvisionnement qui représente une exception aux principes de libre concurrence et de transparence des marchés et permet le plus haut degré de non-transparence et de corruption.

• La loi aurait-elle pu être modifiée pour prévenir ou réduire le nombre d’exceptions ?
– C’est précisément pour cette raison qu’à la fin de 2005, des amendements à la loi ont été apportés, lorsque le régime des contrats directs a été modifié de sorte que la décision sur l’intention de choisir une telle méthode d’approvisionnement doit être annoncée publiquement dans le journal officiel, et de cette manière, toute entité économique qui estime pouvoir également exécuter un tel contrat et peut en souffrir peut le contester. Il convient de noter que dans le même amendement à la loi, le gouvernement a renoncé à la possibilité de mener certaines grandes procédures d’approvisionnement en les excluant de l’application de la loi sur les marchés publics.

• Que signifie l’exclusion de l’application de la loi sur les marchés publics ?
– La loi énumère précisément quels grands marchés ne seront pas soumis à la loi sur les marchés publics. Ce sont des marchés qui ont été déclarés secrets lorsqu’il est nécessaire de protéger des intérêts essentiels de l’État, des marchés qui sont réalisés sur la base de contrats internationaux de la République de Croatie, et dans d’autres cas énumérés. Nulle part, cependant, il n’est prescrit ce qui s’appliquera aux marchés exclus de l’application de la loi sur les marchés publics. En pratique, cela signifie qu’il n’y a pas de décision de sélection, mais aussi qu’il n’y a pas de protection juridique pour les fournisseurs ou les entrepreneurs, il n’y a pas d’institution compétente pour la protection juridique, ni de contrôle judiciaire. Cet article, dans les cas exceptionnels énumérés qui ne doivent pas être interprétés de manière extensive, exclut en fait l’ensemble du système juridique.

• Si quelqu’un souhaite déposer une plainte concernant le consentement pour un contrat direct, doit-il se plaindre à la Commission d’État pour le contrôle des procédures de marchés publics ou à un autre organe administratif ou tribunal ?
– Il existe deux régimes de contrats directs avec des conséquences différentes concernant la possibilité de déposer une plainte. Des contrats directs pour de petites sommes allant jusqu’à 20 000 kuna, et ceux au-dessus de ce montant. Les contrats jusqu’à 20 000 kuna sont généralement contractés directement, sans appel d’offres et sans concurrence. Ici, la possibilité de protection juridique ne se pose pas, car aucune tierce partie n’est au courant de ce contrat. Pour tous les montants supérieurs à 20 000 kuna, les réglementations sur les marchés publics doivent être appliquées. Dans ce cas, l’autorité contractante est tenue d’annoncer son intention de procéder à un contrat direct, dans lequel elle doit également indiquer avec qui elle conclura le contrat direct.

• La Commission d’État pour le contrôle des procédures de marchés publics a-t-elle reçu une plainte concernant l’intention annoncée de conclure un contrat direct ?
– En 2005, la Commission d’État n’a reçu aucune plainte de ce type, mais il convient de noter que cette réglementation a été modifiée en octobre de cette année-là et qu’un temps était nécessaire pour la familiarisation. Au cours de 2006, nous avons reçu un total de 27 plaintes, et toutes celles qui n’ont pas été rejetées pour des raisons procédurales ou retirées ont été acceptées. Cela conduit à la conclusion que cette méthode d’approvisionnement est utilisée selon le principe APP – ‘si ça passe, ça passe’.

• Existe-t-il encore des occurrences fréquentes de contournement des réglementations sur les marchés publics ?
– Oui, l’un des groupes de problèmes les plus courants dans lesquels la protection juridique n’apparaît pas du tout sont les cas de division illégale de la valeur des marchés publics. C’est le cas lorsque le marché public vaut beaucoup, mais pour éviter la procédure publique prescrite, il est divisé en de nombreux petits marchés. De tels marchés sont ensuite soumis à des réglementations qui permettent un approvisionnement non transparent, ce qui peut favoriser un fournisseur ou un entrepreneur spécifique. Je crois que cette pratique est très répandue dans notre pays.

• Des marchés complètement illégaux ont-ils été enregistrés ?
– Le plus gros problème est les cas de marchés publics complètement illégaux, des cas où le marché public n’est pas du tout publié ni une décision prise sur la sélection des soumissionnaires, mais est pratiquement contracté directement en ajoutant des annexes à un contrat précédent depuis qui sait combien d’années d’affilée. Et dans de tels cas, bien sûr, la protection juridique n’apparaît pas. Ce n’est pas spécifique à la Croatie ; dans les pays de l’UE, il y a des discussions sur la manière de prévenir légalement ce phénomène.

• On ne peut pas parler de marchés publics sans mentionner la soi-disant loi sur le handball. Les discussions sur cette loi ont remis en question la durée des procédures de marchés publics, ainsi que si le respect des procédures de marchés publics prescrites entraîne des processus excessivement longs et compliqués ?
– Selon les données des cas de plainte qui apparaissent devant la Commission d’État, la durée moyenne du processus de marché public jusqu’au moment de la sélection des offres est de 110 jours. Un participant insatisfait aux marchés publics peut déposer une objection auprès de l’autorité contractante dans le délai le plus court, de seulement trois jours. Cependant, l’attente moyenne pour une réponse à l’objection est de 23 jours. Cela signifie que le processus devant l’autorité contractante dure en moyenne 136 jours, soit cinq mois. Et il faut dire tout de suite que ce temps est trop long et indique principalement la désorganisation de la fonction des marchés publics.

• Et combien de temps le processus prend-il lorsqu’il est soumis à la Commission d’État en tant qu’organe administratif de deuxième instance ?
– Le processus de plainte devant la Commission d’État dure en moyenne 40 jours, dont seulement 15 jours sont consacrés à la décision de la Commission, et pas moins de 25 jours sont nécessaires pour que l’autorité contractante fournisse la documentation demandée. Les données sur la durée des procédures indiquent le mieux où se trouvent les problèmes. La longueur du processus à l’autorité contractante est alarmante, et je crois que la loi sur les marchés publics devra être renforcée, mais aussi que des efforts doivent être faits pour consolider les grands marchés pour les besoins de l’État. Certaines expériences dans des pays où des organes d’approvisionnement centralisés ont été établis montrent que les économies dans de tels marchés peuvent atteindre jusqu’à 30 %, avec un raccourcissement énorme et une réduction des coûts du processus.